ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... อย่าให้เส้นผมบังภูเขา
คอลัมน์มุมมองบ้านสามย่าน นสพ. กรุงเทพธุรกิจ
โดยเกรียงศักดิ์ ธีระโกวิทขจร
วันที่ 18 สิงหาคม 2553
-----------------------------------------------------
เป็นเรื่องน่ายินดีที่สังคมไทยกำลังให้ความสนใจอย่างจริงจังกับการคุ้มครองสิทธิของผู้รับบริการสาธารณสุขถึงขั้นที่จะมีกฎหมายเฉพาะขึ้น ขณะที่กำลังเขียนบทความนี้ กฏหมายดังกล่าวยังคงเป็นเพียงร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีไปในเดือนเมษายนและกำลังรอการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร
ในอดีตที่ผ่านมา หากมีความเสียหายเกิดขึ้นกับผู้เข้ารับบริการด้านสาธารณสุข แพทย์หรือบุคคลากรทางการแพทย์ก็มักโต้แย้งว่าเกิดขึ้นจากเหตุสุดวิสัยหรือภาวะแทรกซ้อน ไม่ใช่ความผิดพลาดของผู้ให้บริการ เมื่อไม่มีการเยียวยาเฉพาะหน้าและขาดการคุ้มครองสิทธิของผู้รับบริการอย่างเป็นระบบ ผู้ได้รับความเสียหายจึงต้องดิ้นรนเพื่อเรียกร้องสิทธิของตนไปตามกำลังและความสามารถของแต่ละคน การจัดการกับปัญหานี้ในอดีตจึงมีลักษณะที่เรียกว่าตัวใครตัวมัน กล่าวคือ ผู้รับบริการแต่ละรายแบกรับความเสี่ยงกันเอาเอง หากเกิดความเสียหายขึ้นโดยเฉพาะกับผู้ที่มีฐานะยากจน เนื่องจากมีความสามารถในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมต่ำ บ่อยครั้ง ผู้เสียหายต้องก้มหน้ารับ “โชคชะตา” ที่เกิดขึ้นและ “อยู่กับ” ความเสียหายที่เกิดขึ้นกับร่างกายของตนไปตามลำพัง
พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ได้พยายามสร้างกลไกที่จะเยียวยาความเสียหายในลักษณะดังกล่าว โดยกำหนดให้กันเงินจากกองทุนส่วนหนึ่งไว้จ่ายชดเชยแก่ผู้ได้รับผลกระทบจากการการรับบริการโดยตรง แต่กลไกนี้ก็ยังไม่สามารถทำงานได้เต็มที่ เพราะความช่วยเหลือนี้ครอบคลุมเฉพาะผู้ที่อยู่ในข่ายใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพทั่วหน้าหรือบัตรทองเท่านั้น รวมทั้งไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อเยียวยาความเสียหายเฉพาะหน้า ที่ไม่สามารถรอผลการพิสูจน์ถูกหรือผิดได้
ความกังวลและคับข้องใจต่อบริการด้านสาธารณสุขยังคงมีอยู่โดยทั่วไป โดยเฉพาะในกลุ่มผู้รับบริการที่ไม่มีทางเลือกนัก แต่รูปแบบความสัมพันธ์ที่เป็นเชิงอุปถัมภ์ระหว่างหมอกับคนไข้และความตื่นตัวเรื่องสิทธิของผู้รับบริการ (หรือผู้บริโภค) ที่ยังไม่มากนักในบ้านเราก็เป็นปัจจัยที่ทำให้การฟ้องร้องต่อบุคลากรทางการแพทย์ยังอยู่ในระดับต่ำ อย่างไรก็ตาม ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดได้ทำให้รูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการด้านสาธารณสุขได้ปรับเปลี่ยนไปอย่างมาก เพราะการแข่งขันในตลาดทำให้ผู้ให้บริการวางบทบาทของตนเป็นมืออาชีพหรือนักวิชาชีพมากขึ้น จึงมีความสัมพันธ์ในระดับบุคคลกับผู้รับบริการน้อยลง นอกจากนี้ การแข่งขันอย่างรุนแรงเพื่อดึงดูด “ลูกค้า” ก็มาพร้อมกับความเสี่ยงของผู้รับบริการด้านสาธารณสุขที่เพิ่มขึ้น ซึ่งหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะกำหนดให้ผู้ให้บริการต้องเพิ่มความรับผิดชอบของตนขึ้นเป็นเงาตามตัวด้วย
ในระดับสังคม หากยังไม่มีการจัดการกับความเสียหายที่เกิดกับผู้รับบริการสาธารณสุขอย่างเป็นระบบ การแข่งขันที่รุนแรงในธุรกิจบริการด้านการแพทย์ก็มีแนวโน้มที่จะตอกย้ำความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจให้เพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ ในทางเศรษฐศาสตร์ ความเสียหายที่เกิดจากบริการสาธารณสุขนั้นมีลักษณะเช่นเดียวกับผลกระทบภายนอก (externalities) ที่ไม่พึงปรารถนาของสังคมรูปแบบอื่นๆ เช่นเป็นมลพิษทางเสียงหรือทางอากาศ เมื่อต้นทุนของการจัดการผลกระทบนี้ไม่เคยถูกนำไปคิดคำนวนอยู่ในต้นทุนของการผลิตหรือการให้บริการแล้ว สังคมก็มีแนวโน้มที่จะจัดสรรทรัพยากรแก่บริการด้านสาธารณสุขมากเกินไป เพราะทรัพยากรบางส่วนที่ควรจะเป็นของสังคมหรือผู้ได้รับผลกระทบกลับถูกโยกย้ายไปให้กับผู้ให้บริการ
โดยหลักการ ร่างพ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... นั้นแก้ไขปัญหาการจัดสรรทรัพยากรดังกล่าวโดยกำหนดให้ผู้ที่มีส่วนได้เสียโดยตรง คือ สถานพยาบาล ทั้งของรัฐและเอกชนต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเยียวยาความเสียหาย เพื่อช่วยเหลือเบื้องต้นในกรณีที่เกิดความเสียหายขึ้น รวมทั้งจ่ายเงินชดเชยโดยตรงเมื่อปรากฎว่าความเสียหายเป็นผลจากการกระทำของผู้ให้บริการ วิธีการนี้จึงทำให้การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น ที่กล่าวว่ามีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น เพราะต้นทุนทางสังคมที่ได้กล่าวถึงไปแล้วนั้นถูกนำกลับไปคิดเป็นต้นทุนในการผลิตบริการสาธารณสุข (ถึงแม้จะมีการผลักภาระบางส่วนไปยังผู้รับบริการก็ตาม) ส่วนที่กล่าวว่าเป็นธรรมเพิ่มขึ้น ก็เพราะสังคมได้เฉลี่ยและกระจายต้นทุนหรือความเสี่ยงอย่างทั่วถึงกันมากขึ้น แทนที่จะปล่อยให้ผู้รับบริการแต่ละคนแบกรับความเสี่ยงกันไปตามยถากรรมเช่นที่ผ่านมา
ในแง่ของการกำหนดความรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น ผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ใช้หลักการเรื่องความรับผิดชอบทางการแพทย์ที่มุ่งเน้นการเยียวยาผู้เสียหาย ไม่ใช่หลักการลงโทษผู้ก่อให้เกิดความเสียหาย ซึ่งมุ่งเอาผิดแพทย์หรือบุคลากรทางการแพทย์อย่างที่เข้าใจกัน ทั้งนี้ การมุ่งเน้นการเยียวยาความเสียหายเฉพาะหน้าโดยไม่ต้องรอการพิสูจน์ถูกหรือผิด จะมีส่วนอย่างสำคัญในการลดความคับข้องใจของผู้เสียหายลงและถือว่าช่วยบรรเทาความขัดแย้งระหว่างผู้ให้และรับบริการลงในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาองค์ประกอบอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นการละเลยที่จะเพ่งโทษไปที่ตัวบุคคลผู้ให้บริการหรือการกำหนดให้ผู้เสียหายต้องเลือกระหว่างการใช้ช่องทางการรับเงินชดเชยหรือการฟ้องร้องคดีทางใดทางหนึ่งเพียงอย่างเดียว (มาตรา 34 ของร่างฉบับของรัฐบาล) ก็แสดงเจตนารมณ์ที่แน่ชัดว่าต้องการที่จะสร้างกลไกการจัดการความขัดแย้งที่เน้นการเจรจาต่อรองระหว่างคู่กรณีและหวังที่จะลดการฟ้องร้องคดีอาญาที่อาจเกิดขึ้น จึงต้องถือว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นประโยชน์ต่อบุคลากรทางการแพทย์ไม่น้อยไปกว่าผู้รับบริการด้านสาธารณสุขเลย
คงจะน่าเสียดายถ้าหากว่าข้อถกเถียงในรายละเอียดปลีกย่อยของร่างกฎหมายฉบับนี้ที่ยังไม่ชัดเจนจะมาบดบังหลักการที่ดีของร่างกฎหมายฉบับนี้ ในลักษณะเดียวกับเส้นผมบังภูเขา
โดยเกรียงศักดิ์ ธีระโกวิทขจร
วันที่ 18 สิงหาคม 2553
-----------------------------------------------------
เป็นเรื่องน่ายินดีที่สังคมไทยกำลังให้ความสนใจอย่างจริงจังกับการคุ้มครองสิทธิของผู้รับบริการสาธารณสุขถึงขั้นที่จะมีกฎหมายเฉพาะขึ้น ขณะที่กำลังเขียนบทความนี้ กฏหมายดังกล่าวยังคงเป็นเพียงร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีไปในเดือนเมษายนและกำลังรอการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร
ในอดีตที่ผ่านมา หากมีความเสียหายเกิดขึ้นกับผู้เข้ารับบริการด้านสาธารณสุข แพทย์หรือบุคคลากรทางการแพทย์ก็มักโต้แย้งว่าเกิดขึ้นจากเหตุสุดวิสัยหรือภาวะแทรกซ้อน ไม่ใช่ความผิดพลาดของผู้ให้บริการ เมื่อไม่มีการเยียวยาเฉพาะหน้าและขาดการคุ้มครองสิทธิของผู้รับบริการอย่างเป็นระบบ ผู้ได้รับความเสียหายจึงต้องดิ้นรนเพื่อเรียกร้องสิทธิของตนไปตามกำลังและความสามารถของแต่ละคน การจัดการกับปัญหานี้ในอดีตจึงมีลักษณะที่เรียกว่าตัวใครตัวมัน กล่าวคือ ผู้รับบริการแต่ละรายแบกรับความเสี่ยงกันเอาเอง หากเกิดความเสียหายขึ้นโดยเฉพาะกับผู้ที่มีฐานะยากจน เนื่องจากมีความสามารถในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมต่ำ บ่อยครั้ง ผู้เสียหายต้องก้มหน้ารับ “โชคชะตา” ที่เกิดขึ้นและ “อยู่กับ” ความเสียหายที่เกิดขึ้นกับร่างกายของตนไปตามลำพัง
พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ได้พยายามสร้างกลไกที่จะเยียวยาความเสียหายในลักษณะดังกล่าว โดยกำหนดให้กันเงินจากกองทุนส่วนหนึ่งไว้จ่ายชดเชยแก่ผู้ได้รับผลกระทบจากการการรับบริการโดยตรง แต่กลไกนี้ก็ยังไม่สามารถทำงานได้เต็มที่ เพราะความช่วยเหลือนี้ครอบคลุมเฉพาะผู้ที่อยู่ในข่ายใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพทั่วหน้าหรือบัตรทองเท่านั้น รวมทั้งไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อเยียวยาความเสียหายเฉพาะหน้า ที่ไม่สามารถรอผลการพิสูจน์ถูกหรือผิดได้
ความกังวลและคับข้องใจต่อบริการด้านสาธารณสุขยังคงมีอยู่โดยทั่วไป โดยเฉพาะในกลุ่มผู้รับบริการที่ไม่มีทางเลือกนัก แต่รูปแบบความสัมพันธ์ที่เป็นเชิงอุปถัมภ์ระหว่างหมอกับคนไข้และความตื่นตัวเรื่องสิทธิของผู้รับบริการ (หรือผู้บริโภค) ที่ยังไม่มากนักในบ้านเราก็เป็นปัจจัยที่ทำให้การฟ้องร้องต่อบุคลากรทางการแพทย์ยังอยู่ในระดับต่ำ อย่างไรก็ตาม ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดได้ทำให้รูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการด้านสาธารณสุขได้ปรับเปลี่ยนไปอย่างมาก เพราะการแข่งขันในตลาดทำให้ผู้ให้บริการวางบทบาทของตนเป็นมืออาชีพหรือนักวิชาชีพมากขึ้น จึงมีความสัมพันธ์ในระดับบุคคลกับผู้รับบริการน้อยลง นอกจากนี้ การแข่งขันอย่างรุนแรงเพื่อดึงดูด “ลูกค้า” ก็มาพร้อมกับความเสี่ยงของผู้รับบริการด้านสาธารณสุขที่เพิ่มขึ้น ซึ่งหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะกำหนดให้ผู้ให้บริการต้องเพิ่มความรับผิดชอบของตนขึ้นเป็นเงาตามตัวด้วย
ในระดับสังคม หากยังไม่มีการจัดการกับความเสียหายที่เกิดกับผู้รับบริการสาธารณสุขอย่างเป็นระบบ การแข่งขันที่รุนแรงในธุรกิจบริการด้านการแพทย์ก็มีแนวโน้มที่จะตอกย้ำความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจให้เพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ ในทางเศรษฐศาสตร์ ความเสียหายที่เกิดจากบริการสาธารณสุขนั้นมีลักษณะเช่นเดียวกับผลกระทบภายนอก (externalities) ที่ไม่พึงปรารถนาของสังคมรูปแบบอื่นๆ เช่นเป็นมลพิษทางเสียงหรือทางอากาศ เมื่อต้นทุนของการจัดการผลกระทบนี้ไม่เคยถูกนำไปคิดคำนวนอยู่ในต้นทุนของการผลิตหรือการให้บริการแล้ว สังคมก็มีแนวโน้มที่จะจัดสรรทรัพยากรแก่บริการด้านสาธารณสุขมากเกินไป เพราะทรัพยากรบางส่วนที่ควรจะเป็นของสังคมหรือผู้ได้รับผลกระทบกลับถูกโยกย้ายไปให้กับผู้ให้บริการ
โดยหลักการ ร่างพ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... นั้นแก้ไขปัญหาการจัดสรรทรัพยากรดังกล่าวโดยกำหนดให้ผู้ที่มีส่วนได้เสียโดยตรง คือ สถานพยาบาล ทั้งของรัฐและเอกชนต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเยียวยาความเสียหาย เพื่อช่วยเหลือเบื้องต้นในกรณีที่เกิดความเสียหายขึ้น รวมทั้งจ่ายเงินชดเชยโดยตรงเมื่อปรากฎว่าความเสียหายเป็นผลจากการกระทำของผู้ให้บริการ วิธีการนี้จึงทำให้การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น ที่กล่าวว่ามีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น เพราะต้นทุนทางสังคมที่ได้กล่าวถึงไปแล้วนั้นถูกนำกลับไปคิดเป็นต้นทุนในการผลิตบริการสาธารณสุข (ถึงแม้จะมีการผลักภาระบางส่วนไปยังผู้รับบริการก็ตาม) ส่วนที่กล่าวว่าเป็นธรรมเพิ่มขึ้น ก็เพราะสังคมได้เฉลี่ยและกระจายต้นทุนหรือความเสี่ยงอย่างทั่วถึงกันมากขึ้น แทนที่จะปล่อยให้ผู้รับบริการแต่ละคนแบกรับความเสี่ยงกันไปตามยถากรรมเช่นที่ผ่านมา
ในแง่ของการกำหนดความรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น ผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ใช้หลักการเรื่องความรับผิดชอบทางการแพทย์ที่มุ่งเน้นการเยียวยาผู้เสียหาย ไม่ใช่หลักการลงโทษผู้ก่อให้เกิดความเสียหาย ซึ่งมุ่งเอาผิดแพทย์หรือบุคลากรทางการแพทย์อย่างที่เข้าใจกัน ทั้งนี้ การมุ่งเน้นการเยียวยาความเสียหายเฉพาะหน้าโดยไม่ต้องรอการพิสูจน์ถูกหรือผิด จะมีส่วนอย่างสำคัญในการลดความคับข้องใจของผู้เสียหายลงและถือว่าช่วยบรรเทาความขัดแย้งระหว่างผู้ให้และรับบริการลงในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาองค์ประกอบอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นการละเลยที่จะเพ่งโทษไปที่ตัวบุคคลผู้ให้บริการหรือการกำหนดให้ผู้เสียหายต้องเลือกระหว่างการใช้ช่องทางการรับเงินชดเชยหรือการฟ้องร้องคดีทางใดทางหนึ่งเพียงอย่างเดียว (มาตรา 34 ของร่างฉบับของรัฐบาล) ก็แสดงเจตนารมณ์ที่แน่ชัดว่าต้องการที่จะสร้างกลไกการจัดการความขัดแย้งที่เน้นการเจรจาต่อรองระหว่างคู่กรณีและหวังที่จะลดการฟ้องร้องคดีอาญาที่อาจเกิดขึ้น จึงต้องถือว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นประโยชน์ต่อบุคลากรทางการแพทย์ไม่น้อยไปกว่าผู้รับบริการด้านสาธารณสุขเลย
คงจะน่าเสียดายถ้าหากว่าข้อถกเถียงในรายละเอียดปลีกย่อยของร่างกฎหมายฉบับนี้ที่ยังไม่ชัดเจนจะมาบดบังหลักการที่ดีของร่างกฎหมายฉบับนี้ ในลักษณะเดียวกับเส้นผมบังภูเขา
ความคิดเห็น