คดีที่ดินลำพูน กรณีศึกษาความล้มเหลวของการจัดการที่ดินของไทย

(เผยแพร่ครั้งแรก คอลัมน์มุมมองบ้านสามย่าน กรุงเทพธุรกิจ 12 พ.ค. 2555)

ถึงแม้สังคมไทยจะมีความเข้าใจเพิ่มขึ้นเกี่ยวกับปัญหาความยากจนในชนบทกับการขาดที่ดินทำกิน โดยเฉพาะการสูญเสียที่ดินของชาวบ้านให้กับนายทุนนอกพื้นที่  แต่คำอธิบายเรื่องการสูญเสียที่ดินมักวนเวียนอยู่กับเรื่องความโลภของนายทุน การทุจริตคอรัปชันของข้าราชการท้องถิ่นหรือแม้กระทั่งความรู้เท่าไม่ถึงการณ์ของชาวบ้าน ยังไม่ถูกนำไปเชื่อมโยงกับรากของปัญหา นั่นคือ แนวคิดและวิธีการในการจัดการกรรมสิทธิ์ที่ดิน รวมถึงกลไกกำกับการใช้ประโยชน์จากกรรมสิทธิ์ที่ดินในสังคม

การจัดการเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินของรัฐบาลไทยเกิดขึ้นอย่างจริงจังในช่วงปลายทศวรรษ 2520 ผ่านโครงการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดิน (Land Titling Program) ระหว่างปี 2527 – 2547 ที่รัฐบาลเรียกว่า “โครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศ”  ซึ่งได้รับเงินกู้ยืมจากธนาคารโลกรวมเป็นเงินกว่า 180 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ รวมทั้งการสนับสนุนทางด้านเทคนิคจากหน่วยงานเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของออสเตรเลีย (AusAID)  

ในมุมมองแบบธนาคารโลก โครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินเป็นต้นแบบความสำเร็จในการจัดการที่ดินโดยใช้กรรมสิทธิ์แบบเอกชนในระดับโลก โครงการดังกล่าวถึงกับได้รับรางวัลยอดเยี่ยมจากธนาคารโลก (World Bank Award for Excellence) ในปี 2540 ทั้งนี้ มีการประเมินว่าโครงการดังกล่าวทำให้เกิดเอกสารสิทธิ์ถึง 13 ล้านสิทธิ์แก่เจ้าของที่ดินและทำให้เกิดประโยชน์ทางด้านสังคม เศรษฐกิจและการเงินกับประเทศไทยคิดเป็นมูลค่ามหาศาล อย่างไรก็ตาม กลับเป็นเรื่องย้อนแย้งพอสมควรกับรางวัลที่ได้รับในปี 2540 เพราะในปีเดียวกันนี้ ทุกคนทราบดีว่าวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดจากฟองสบู่ในภาคการเงินของไทยได้ส่งผลกระทบไปทั่วโลก ถึงขนาดทำให้วิกฤตเศรษฐกิจโลกคราวนั้นได้รับการอ้างอิงว่าเป็น “วิกฤตต้มยำกุ้ง”

ข้อมูลอีกด้านแสดงให้เห็นถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการเร่งรัดออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขประมวลกฎหมายที่ดินหลายครั้งในช่วงปลายทศวรรษ 2520 และต้นทศวรรษ 2530 เพื่ออำนวยให้กระบวนการออกโฉนดเกิดขึ้นได้ง่ายและรวดเร็วขึ้น ตอบสนองกับความต้องการที่ดินจากการขยายตัวของเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว กระบวนการดังกล่าวเป็นตัวเร่งให้เกิดการแข่งขันกันสะสมที่ดินเพื่อเก็งกำไรและฟองสบู่ขนาดใหญ่ขึ้นในตลาดอสังหาริมทรัพย์ ลักษณะเดียวกับที่เกิด “วิกฤตซับไพรม์” ทั้งนี้ งานวิจัยเกี่ยวกับการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินของมูลนิธิสถาบันที่ดินในปี 2544  แสดงให้เห็นว่าราคาที่ดินหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจลดลงประมาณร้อยละ 30- 40  หนี้ไม่ก่อให้เกิดรายได้หรือหนี้เสียที่ส่วนมากเป็นเงินกู้อสังหาริมทรัพย์พุ่งขึ้นไปสูงถึงกว่า 5.5 ล้านล้านบาทในช่วงกลางปี 2543 

อย่างไรก็ตาม สถิติสถาบันการเงินที่ถูกปิดตัว มูลค่าของหนี้เน่า NPL หรือราคาเกินจริงของที่ดินบนจอคอมพิวเตอร์นั้นล้วนเป็นเพียงยอดภูเขาน้ำแข็งของปัญหาที่โผล่พ้นน้ำขึ้นมาให้เห็นเท่านั้น ฐานรากของปัญหาที่ซ่อนตัวอยู่สำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจนั้นกลับเป็นเรื่องการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินที่ซ้ำเติมปัญหาการเข้าถึงที่ดินสำหรับทำกินของชาวบ้านในชนบทที่มีอยู่แล้ว

กรณี “ที่ดินลำพูน” นั้นเป็นกรณีศึกษาหนึ่งที่สำคัญของรัฐบาล โดยเฉพาะกรมที่ดินที่จะประเมิน “ความสำเร็จ” ของโครงการเร่งรัดออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศ เนื่องจากข้อพิพาทระหว่างเกษตรกรและนายทุนในพื้นที่ต่างๆ ของจังหวัดลำพูนนั้นเป็นผลลัพธ์โดยตรงของโครงการดังกล่าวที่เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2528  กล่าวคือ ในทศวรรษ 2530 กระบวนการเร่งรัดออกโฉนดที่ดินตามโครงการดังกล่าวทำให้ที่ดินสาธารณะจำนวนมากที่ชุมชนเคยครอบครองและใช้ประโยชน์ร่วมกัน ถูกนำไปออกเอกสารสิทธิ์และขายตกไปอยู่ในมือนายทุนเอกชนภายนอกโดยที่ชาวบ้านไม่ได้รับรู้ ที่ดินเหล่านี้จำนวนมากถูกซื้อเพื่อเก็งกำไรและปล่อยทิ้งร้างไม่ได้ทำประโยชน์ ขณะที่จำนวนหนึ่งต่อมากลายเป็น NPL ของสถาบันการเงินและตกเป็นกรรมสิทธิ์ของธนาคารที่ยึดทรัพย์สินเหล่านั้นตามลำดับ

ชาวบ้านในหลายพื้นที่ของจังหวัดลำพูนจึงร่วมกันเรียกร้องให้เจ้าหน้าที่รัฐดำเนินการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินสาธารณะเหล่านั้น แต่นายทุนหลายรายกลับฟ้องร้องดำเนินคดีกับผู้ที่เข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ขณะที่สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) ได้เจรจากับรัฐบาลเพื่อขอให้แก้ไขข้อพิพาทดังกล่าว รวมทั้งเรียกร้องให้มีการนำที่ดินเอกชนมาทำการปฏิรูปและจัดสรรให้กับชุมชน (ในที่สุด ประสบความสำเร็จในการผลักดันนโยบายป่าชุมชนและธนาคารที่ดิน) อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา มีชาวบ้านถูกฟ้องร้องดำเนินคดีทั้งสิ้น 125 คน  จนกระทั่งปัจจุบัน มีชาวบ้านจากบ้านท่าหลุก กิ่งอำเภอเวียงหนองล่องและบ้านดงขี้เหล็ก อ.บ้านโฮ่ง ถูกตัดสินจำคุกแล้ว 24 ราย  ในจำนวนนี้ 1 รายเสียชีวิตในขณะถูกคุมขังตามที่เคยปรากฎเป็นข่าว ทั้งนี้ วันที่ 6 มิถุนายน 2555 ที่จะถึงนี้ จะมีการพิจารณาตัดสินคดีเพิ่มเติมในชั้นศาลฎีกากับผู้ถูกฟ้องร้องอีก 3 รายจากพื้นที่บ้านพระบาท อ.ป่าซาง จ.ลำพูน

คดีที่ดินลำพูนเป็นเพียงหนึ่งกรณีตัวอย่างที่ยกขึ้นมาแสดงให้เห็นว่าปัญหาการเข้าถึงที่ดินนั้นเชื่อมโยงสัมพันธ์เป็นเรื่องเดียวกับวิกฤตภาคการเงิน การเก็งกำไรอสังหาริมทรัพย์ รวมถึงการเข้าถึงความยุติธรรมของคนในชนบท นอกจากนี้ การพิจารณาความสำเร็จของนโยบายหรือโครงการของรัฐก็เป็นเรื่องซับซ้อนกว่าที่เข้าใจกัน สุดท้าย อาจกล่าวได้สั้นๆ เพียงว่า หากไม่มีการปฏิรูประบบที่ดินให้เป็นธรรมมากขึ้นแล้ว คนตัวเล็กที่ไม่มีเงิน ไม่มีอำนาจในสังคมก็คงจะต้องเป็นผู้แบกรับต้นทุนที่แสนแพงสำหรับ “ความมั่งคั่ง” ของคนส่วนใหญ่เช่นนี้ต่อไป