ทำความเข้าใจกับข้อเสนอ “นายกรัฐมนตรีคนนอก”
ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ กำลังฟักตัวเป็นรูปเป็นร่างอยู่ภายในอ้อมอกของคณะกรรมการยกร่างฯ นั้น หลายประเด็นเป็นที่สนใจของสาธารณะอย่างยิ่ง ถึงขนาดเล็ดลอดออกมาเป็นข่าวและสร้างกระแสให้เกิดข้อถกเถียง วิพากษ์วิจารณ์ในแวดวงของสื่อและผู้ที่สนใจติดตามอย่างต่อเนื่อง
หลายประเด็นก่อให้ความวิตกและห่วงใยอย่างสูง เพราะล่วงเข้าไปในพื้นที่อ่อนไหวในสังคม เช่น ความพยายามผลักดันให้มีการระบุอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญว่า “ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติ”ของไทย รวมทั้งให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นองค์พุทธมามกะ
หลายประเด็นก่อให้เกิดข้อโต้แย้งที่เคยเกิดขึ้นเรื่อยมาทุกครั้งที่มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะกระทบกับผลประโยชน์ของนักการเมืองโดยตรง และมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจและการจัดสรรส่วนเกินทางเศรษฐกิจในอนาคต เช่น ที่มาของนายกรัฐมนตรี โครงสร้างและที่มาของ ส.ว. และ ส.ส.
ประเด็นเรื่องที่มาของนายกรัฐมนตรี เป็นประเด็นสำคัญหนึ่งซึ่งก่อให้เกิดการสนทนากันอย่างกว้างขวาง เนื่องจากสาเหตุหลัก (ที่ถูกกล่าวอ้าง) ของการเข้าแทรกแซงทางการเมืองของเหล่านายพลในวันที่ ๑๙ กันยานั้น คือความล้มเหลวในการบริหารประเทศของนายกฯ ทักษิณ ซึ่งมีภาพเป็นเสมือนตัวแทนของนักการเมืองอาชีพหรือนักเลือกตั้ง อันเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” ในปี ๒๕๔๐
ข้อเสนอเรื่อง “นายกคนนอก” จึงกลายเป็นข้อเสนอที่ค่อนข้างสมเหตุสมผลในสายตาของสังคมขณะนี้ ยิ่งเมื่อพิจารณาร่วมกับวาทกรรม “ประชาธิปไตยไม่ใช่การเลือกตั้ง” และวาทกรรม “การเมืองของผู้มีคุณธรรม” แล้ว ข้อเสนอดังกล่าวก็ดูจะมีน้ำหนักขึ้นมาอย่างชัดเจน
ผู้เขียนเห็นว่า การทำความเข้าใจกับข้อถกเถียงในเรื่องที่มาของนายกฯ อย่างถ่องแท้นั้น จำเป็นจะต้องศึกษาถึงการช่วงชิงพื้นที่ทางการเมืองระหว่างกลุ่มอำนาจ ในมุมมองของจารีตรัฐธรรมนูญ ที่เสนอโดย อ. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (ดูเอกสารประกอบการปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ้งภากรณ์ ครั้งที่ ๑๐ เรื่อง “จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม” โดย ศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ในวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐ ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ซึ่งมองว่าการเขียนรัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น เป็นหนึ่งในกฎกติกาย่อยของจารีต “การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนอำนาจและแบ่งปันในหมู่ชนชั้นปกครอง”
ซึ่งข้อมูลที่น่าสนใจอันหนึ่งคือ “ในจำนวนรัฐธรรมนูญ ๑๗ ฉบับที่บังคับใช้ระหว่างปี ๒๔๗๕-๒๕๔๙ มีเพียง ๓ ฉบับที่มีข้อกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๑๗ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ และรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐” (หน้า ๑๐๐)
นอกจากนี้ ข้อสังเกตที่น่าสนใจยิ่งคือ แม้แต่รัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยสูง เช่น ฉบับปี ๒๔๘๙ นั้น ก็ไม่มีการกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง หากแต่รัฐธรรมนูญทั้ง ๓ ฉบับที่กล่าวมาแล้วในข้างต้น ล้วนเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญในช่วงเวลาที่ฝ่ายประชาชนหรือพลังประชาธิปไตยมีความแข็งแกร่งถึงขีดสุดทั้งสิ้น
กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๑๗ ซึ่งเป็นฉบับแรกที่มีการกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น เกิดขึ้นหลังจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเดือนตุลาคม ๒๕๑๖ ซึ่งก่อให้เกิดบรรยากาศของการเมืองโดยประชาชนและเพื่อประชาชน ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาที่มีการกำหนดในลักษณะดังกล่าว คือ ฉบับปี ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ นั้นเป็นผลจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญภายหลังจากการสิ้นอำนาจของเผด็จการทหารที่นำโดย พล.อ. สุจินดา คราประยูร หรือหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ในปี ๒๕๓๕
ส่วนฉบับสุดท้ายคือ ฉบับปี ๒๕๔๐ ก็ถูกร่างขึ้นท่ามกลางบรรยากาศประชาธิปไตยเบ่งบานถึงขีดสุด จึงไม่น่าแปลกใจว่าการกำหนดให้ผู้นำประเทศจะต้องผ่านความเห็นชอบจากประชาชน โดยผ่านเวทีการเลือกตั้งนั้นถูกตอกย้ำในรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง
หากเรายอมรับว่า เหตุการณ์รัฐประหารครั้งล่าสุดนี้คือการกลับมาของกลุ่มอำนาจ “อมาตยาธิปไตย” (ตามคำนิยามของ อ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์) หรือกลุ่ม “นิยมเจ้า” (ตามแนวคิดของ ดร. ธงชัย วินิจกูล) แล้ว ก็เป็นที่เข้าใจได้ง่ายว่า เหตุใดข้อเสนอ “นายกฯ คนนอก” จึงได้กลับมาแข็งแกร่งและมีพลังมากมายเพียงนี้
เพราะการเปิดโอกาสให้นายกฯ สามารถมาจากคนนอก เท่ากับเป็นการเปิดทางลัดให้กับขุนพลข้าราชการประจำ ทั้งพลเรือนและทหาร ให้สามารถเข้ามายึดกุมพื้นที่สำคัญทางการเมืองนี้ โดยไม่ต้องลงไปต่อสู้ในสังเวียนของนักการเมืองอาชีพ ที่ถูกผูกขาดโดยกลุ่มทุนอุตสาหกรรมและการเงินมาเป็นเวลานาน
อย่างไรก็ตาม หากข้อเสนอ “นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง” คือส่วนประกอบหนึ่งในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของภาคประชาชนหรือของกลุ่มพลังประชาธิปไตย เราก็ไม่อาจปฏิเสธว่าข้อเสนอเดียวกันนี้ก็เป็นหัวใจสำคัญในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุ่มนักการเมืองอาชีพหรือกลุ่มทุนการเมืองเช่นเดียวกัน
การต่อสู้ในประเด็นที่มาของนายกฯ จึงอาจไม่ง่ายสำหรับกลุ่มทหารและขุนนางข้าราชการที่เสนอให้นายกฯ มาจากคนนอก เพราะกลุ่มนักการเมืองอาชีพหรือทุนการเมืองกลับมีประโยชน์ร่วมกับกลุ่มพลังประชาธิปไตยในเรื่องนี้ หรืออาจเรียกได้ว่ายืนอยู่ในมุมเชือกเดียวกันของสังเวียนก็ได้ สิ่งที่น่าติดตามต่อไปคือ กลุ่มอำนาจที่กล่าวมาแล้วทั้ง ๓ นั้น กลุ่มใดจะสามารถยึดโยงหัวใจของพลังที่เรียกตัวเองว่า “พลังบริสุทธิ์” (กลุ่มที่ไม่ได้ตระหนักว่าในโลกของประชาธิปไตยนั้น ทุกคนแม้กระทั่งคนดีก็มีประโยชน์ของตนให้ปกป้องทั้งสิ้น) ได้มากกว่ากัน
หลายประเด็นก่อให้ความวิตกและห่วงใยอย่างสูง เพราะล่วงเข้าไปในพื้นที่อ่อนไหวในสังคม เช่น ความพยายามผลักดันให้มีการระบุอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญว่า “ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติ”ของไทย รวมทั้งให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นองค์พุทธมามกะ
หลายประเด็นก่อให้เกิดข้อโต้แย้งที่เคยเกิดขึ้นเรื่อยมาทุกครั้งที่มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะกระทบกับผลประโยชน์ของนักการเมืองโดยตรง และมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจและการจัดสรรส่วนเกินทางเศรษฐกิจในอนาคต เช่น ที่มาของนายกรัฐมนตรี โครงสร้างและที่มาของ ส.ว. และ ส.ส.
ประเด็นเรื่องที่มาของนายกรัฐมนตรี เป็นประเด็นสำคัญหนึ่งซึ่งก่อให้เกิดการสนทนากันอย่างกว้างขวาง เนื่องจากสาเหตุหลัก (ที่ถูกกล่าวอ้าง) ของการเข้าแทรกแซงทางการเมืองของเหล่านายพลในวันที่ ๑๙ กันยานั้น คือความล้มเหลวในการบริหารประเทศของนายกฯ ทักษิณ ซึ่งมีภาพเป็นเสมือนตัวแทนของนักการเมืองอาชีพหรือนักเลือกตั้ง อันเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” ในปี ๒๕๔๐
ข้อเสนอเรื่อง “นายกคนนอก” จึงกลายเป็นข้อเสนอที่ค่อนข้างสมเหตุสมผลในสายตาของสังคมขณะนี้ ยิ่งเมื่อพิจารณาร่วมกับวาทกรรม “ประชาธิปไตยไม่ใช่การเลือกตั้ง” และวาทกรรม “การเมืองของผู้มีคุณธรรม” แล้ว ข้อเสนอดังกล่าวก็ดูจะมีน้ำหนักขึ้นมาอย่างชัดเจน
ผู้เขียนเห็นว่า การทำความเข้าใจกับข้อถกเถียงในเรื่องที่มาของนายกฯ อย่างถ่องแท้นั้น จำเป็นจะต้องศึกษาถึงการช่วงชิงพื้นที่ทางการเมืองระหว่างกลุ่มอำนาจ ในมุมมองของจารีตรัฐธรรมนูญ ที่เสนอโดย อ. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (ดูเอกสารประกอบการปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ้งภากรณ์ ครั้งที่ ๑๐ เรื่อง “จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม” โดย ศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ในวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐ ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ซึ่งมองว่าการเขียนรัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น เป็นหนึ่งในกฎกติกาย่อยของจารีต “การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนอำนาจและแบ่งปันในหมู่ชนชั้นปกครอง”
ซึ่งข้อมูลที่น่าสนใจอันหนึ่งคือ “ในจำนวนรัฐธรรมนูญ ๑๗ ฉบับที่บังคับใช้ระหว่างปี ๒๔๗๕-๒๕๔๙ มีเพียง ๓ ฉบับที่มีข้อกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๑๗ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ และรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐” (หน้า ๑๐๐)
นอกจากนี้ ข้อสังเกตที่น่าสนใจยิ่งคือ แม้แต่รัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยสูง เช่น ฉบับปี ๒๔๘๙ นั้น ก็ไม่มีการกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง หากแต่รัฐธรรมนูญทั้ง ๓ ฉบับที่กล่าวมาแล้วในข้างต้น ล้วนเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญในช่วงเวลาที่ฝ่ายประชาชนหรือพลังประชาธิปไตยมีความแข็งแกร่งถึงขีดสุดทั้งสิ้น
กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๑๗ ซึ่งเป็นฉบับแรกที่มีการกำหนดให้นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น เกิดขึ้นหลังจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเดือนตุลาคม ๒๕๑๖ ซึ่งก่อให้เกิดบรรยากาศของการเมืองโดยประชาชนและเพื่อประชาชน ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาที่มีการกำหนดในลักษณะดังกล่าว คือ ฉบับปี ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ นั้นเป็นผลจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญภายหลังจากการสิ้นอำนาจของเผด็จการทหารที่นำโดย พล.อ. สุจินดา คราประยูร หรือหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ในปี ๒๕๓๕
ส่วนฉบับสุดท้ายคือ ฉบับปี ๒๕๔๐ ก็ถูกร่างขึ้นท่ามกลางบรรยากาศประชาธิปไตยเบ่งบานถึงขีดสุด จึงไม่น่าแปลกใจว่าการกำหนดให้ผู้นำประเทศจะต้องผ่านความเห็นชอบจากประชาชน โดยผ่านเวทีการเลือกตั้งนั้นถูกตอกย้ำในรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง
หากเรายอมรับว่า เหตุการณ์รัฐประหารครั้งล่าสุดนี้คือการกลับมาของกลุ่มอำนาจ “อมาตยาธิปไตย” (ตามคำนิยามของ อ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์) หรือกลุ่ม “นิยมเจ้า” (ตามแนวคิดของ ดร. ธงชัย วินิจกูล) แล้ว ก็เป็นที่เข้าใจได้ง่ายว่า เหตุใดข้อเสนอ “นายกฯ คนนอก” จึงได้กลับมาแข็งแกร่งและมีพลังมากมายเพียงนี้
เพราะการเปิดโอกาสให้นายกฯ สามารถมาจากคนนอก เท่ากับเป็นการเปิดทางลัดให้กับขุนพลข้าราชการประจำ ทั้งพลเรือนและทหาร ให้สามารถเข้ามายึดกุมพื้นที่สำคัญทางการเมืองนี้ โดยไม่ต้องลงไปต่อสู้ในสังเวียนของนักการเมืองอาชีพ ที่ถูกผูกขาดโดยกลุ่มทุนอุตสาหกรรมและการเงินมาเป็นเวลานาน
อย่างไรก็ตาม หากข้อเสนอ “นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง” คือส่วนประกอบหนึ่งในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของภาคประชาชนหรือของกลุ่มพลังประชาธิปไตย เราก็ไม่อาจปฏิเสธว่าข้อเสนอเดียวกันนี้ก็เป็นหัวใจสำคัญในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุ่มนักการเมืองอาชีพหรือกลุ่มทุนการเมืองเช่นเดียวกัน
การต่อสู้ในประเด็นที่มาของนายกฯ จึงอาจไม่ง่ายสำหรับกลุ่มทหารและขุนนางข้าราชการที่เสนอให้นายกฯ มาจากคนนอก เพราะกลุ่มนักการเมืองอาชีพหรือทุนการเมืองกลับมีประโยชน์ร่วมกับกลุ่มพลังประชาธิปไตยในเรื่องนี้ หรืออาจเรียกได้ว่ายืนอยู่ในมุมเชือกเดียวกันของสังเวียนก็ได้ สิ่งที่น่าติดตามต่อไปคือ กลุ่มอำนาจที่กล่าวมาแล้วทั้ง ๓ นั้น กลุ่มใดจะสามารถยึดโยงหัวใจของพลังที่เรียกตัวเองว่า “พลังบริสุทธิ์” (กลุ่มที่ไม่ได้ตระหนักว่าในโลกของประชาธิปไตยนั้น ทุกคนแม้กระทั่งคนดีก็มีประโยชน์ของตนให้ปกป้องทั้งสิ้น) ได้มากกว่ากัน
ความคิดเห็น