จากร่างรัฐธรรมนูญถึงการทำประชามติ

หลายคนอาจจะทราบแล้วว่าเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ นี้แล้วเสร็จ คือผ่านกระบวนการของการร่างโดยคณะกรรมาธิการยกร่างฯ, นำออกเผยแพร่เพื่อรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานต่างๆ รวมทั้งประชาชน และผ่านการพิจารณาโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญว่าจะให้ความเห็นชอบ ทั้งฉบับหรือไม่ จึงจะมีการออกเสียงลงประชามติโดยประชาชนเพื่อให้หรือไม่ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้

นั่นหมายความว่าก่อนร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไปถึงขั้นของการลงประชามติ ประชาชนจะมีโอกาสได้เห็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จริงๆ เพียงหนึ่งครั้ง ในระหว่างที่นำออกเผยแพร่เพื่อรับฟังความคิดเห็นพร้อมๆ กับที่หน่วยงานซึ่งถูกระบุไว้ใน รัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว ปี ๒๕๔๙ อาทิ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด ไปจนถึงสถาบันอุดมศึกษา ได้แสดงความคิดเห็นต่อร่างฉบับนี้เช่นกัน

อย่างไรก็ดี การนำออกเผยแพร่เพื่อรับฟังความคิดเห็นจากทั้งประชาชนและหน่วยงานต่างๆ เหล่านี้ รัฐธรรมนูญไม่ได้ผูกมัดให้คณะกรรมาธิการยกร่างฯ จำเป็นต้องนำความเห็นหรือข้อเสนอที่ได้รับไปพิจารณาแก้ไขแต่อย่างใด

นอกจากนี้ อาจกล่าวได้ว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่มีเอาซะเลย และประชาชนถูกจำกัดบทบาทให้เป็นเพียงผู้สังเกตการณ์มาตั้งแต่ต้น เพราะกระบวนการคัดสรรสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็เกิดจากการกลั่นกรองรายชื่อบุคคลจากส่วนภูมิภาคจำนวน ๒๐๐๐ คนโดยข้าราชการส่วนกลาง (โดยไม่มีเหตุและผลรองรับในเรื่องสัดส่วน ที่มาในแง่ของพื้นที่และสาขาอาชีพ) ซึ่งกลุ่มนี้ถูกกำหนดให้เลือกกันเองเหลือ ๒๐๐ คน (โดยไม่มีการแบ่งแยกสาขาอาชีพหรือไม่มีหลักเกณฑ์ใดๆ เช่นกัน) ก่อนที่จะถูกเลือกโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) เหลือเพียง ๑๐๐ คนไปทำหน้าที่สภาร่างรัฐธรรมนูญ

ต่อมา ๑๐๐ คนนี้ ทำหน้าที่เลือกผู้ทรงคุณวุฒิ ๒๕ คนเพื่อไปรวมกับอีกกลุ่มที่ประธาน คมช. เลือกมาโดยตรงอีก ๒๕ คน เป็น คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ๓๕ คนนั่นเอง

โดยสรุปแล้ว คณะกรรมาธิการยกร่าง ทั้ง ๓๕ คน ถูกเลือกทั้งโดยตรงและโดยอ้อมจาก คมช . ทั้งสิ้น นอกจากนี้ สภาร่างรัฐธรรมนูญ (ที่จะไปทำหน้าออกเสียงให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญก่อนประชาชนนั้น) ก็มาจากการเลือกของ คมช. อีกนั่นเอง

เมื่อเปรียบเทียบกับโครงสร้างของ สสร. ที่ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ๔๐ ทั้งในแง่ของที่มา (ซึ่งมาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด ไปรวมกับกลุ่มผู้เชี่ยวชาญ) และความหลากหลายแล้ว (ถึงแม้จะมีข้อจำกัดจากการกำหนดคุณสมบัติของการศึกษาและอายุ) ก็ต้องถือว่า สสร. ชุด ๔๐ นั้นยังหน้าตาดี น่าเชื่อถือและพึ่งพาได้มากกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๕๐ นี้อยู่หลายขุม หรืออาจจะเปรียบว่าต่างกันราวฟ้ากับดินก็น่าจะได้

ยังไงก็ตาม อาจไม่มีประโยชน์ที่จะปฏิเสธการมีอยู่ของบุคคลเหล่านี้ เนื่องจากประชาชนอย่างเราๆ ไม่มีทางเลือกอื่น สิทธิประการเดียวที่ถูกกำหนดให้คือ การแสดงความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และการออกเสียงลงประชามติ ตามลำดับ

จึงไม่น่าแปลกใจนัก ที่ตลอดมาก็มีกระแสต่อต้านร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทั้งในเชิงหลักการและรายละเอียด จนหลายคนออกมาให้สัมภาษณ์ว่ามี“ขบวนการล้มล้างรัฐธรรมนูญใหม่” เลยทีเดียว

ที่น่ากลัวและอันตรายพอๆ กันคือ ในทางตรงกันข้าม ก็มีการเรียกร้องให้ “รัฐธรรมนูญนี้ต้องผ่าน” ตั้งแต่เรายังไม่ได้เห็นหน้าค่าตาหรือรายละเอียดข้างใน นอกจากนี้ ยังมีกระแส “เอาทักษิณไม่เอารัฐธรรมนูญ” และ “เอา คมช. ต้องเอารัฐธรรมนูญ” ค่อยๆ แพลมออกมาให้เห็นกัน

การออกเสียงลงประชามติ จึงเสมือนถูกนำไปใช้เป็นการออกเสียงเพื่อรับรอง คมช.ไปโดยปริยาย

สิ่งที่ผู้เขียนไม่อยากจะเห็น แต่เป็นไปได้สูงว่าจะเกิดขึ้นคือ การออกมาให้สัมภาษณ์ของผู้นำฝ่ายทหารหรือรัฐบาลว่า การไปออกเสียงไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการแสดงถึงความไม่รักชาติ (หรืออาจจะไปไกลถึงไม่รักพ่อ) ขนาดนั้นเลยทีเดียว

อย่างไรก็ดี ในตัวของการออกเสียงลงประชามติเอง ก็มีนักวิชาการออกมาเตือนและแสดงความเห็นกันตั้งแต่ต้นแล้วว่า ไม่เหมาะกับการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญใหม่เท่าใดนัก เพราะธรรมชาติของการลงประชามตินั้น เหมาะสำหรับการตั้งคำถามให้ตอบ ใช่/ไม่ หรือ เอา/ไม่เอา ที่ต้องการคำตอบเดียว เด็ดขาด เช่น ถามประชาชนว่าต้องการจะแยกรัฐออกเป็นอิสระหรือจะอยู่กับเจ้าอาณานิคมต่อไป เป็นต้น

ทั้งนี้ คำถามว่า “ประชาชนไทยต้องการรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่” หรือ “ควรจะมีการแก้รัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่” ซึ่งน่าจะเหมาะสมกับรูปแบบการลงประชามติมากกว่า กลับถูกตอบโดยกระบอกปืนไปเรียบร้อยแล้ว

การยึดอำนาจจึงนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยปริยาย เราจึงเห็นการร่างรัฐธรรมนูญคราวนี้ มีปัญหาและข้อถกเถียงในเชิงหลักการสูงมาก เพราะความเห็นในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญยังไม่เป็นที่ยอมรับตั้งแต่ต้น ความวุ่นวายที่เกิดจากการนำมาตราแทบจะทุกมาตราที่สำคัญมาถกกันใหม่ในหลักการ จึงทำให้คณะกรรมาธิการยกร่างปวดหัว ถึงขนาดประธานออกมาบ่นหน้าไมค์ว่า “รู้อย่างนี้ ใช้วิธีแก้ไขเป็นมาตราเอาจะง่ายกว่าเขียนใหม่หมด”

อย่างไรก็ตาม การนำประชามติมาใช้กับการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ใช่ว่าจะทำไม่ได้ แต่ต้องไม่ใช่การให้ออกเสียงว่าเห็นชอบ/ไม่ชอบทั้งฉบับ ซึ่งเท่ากับเป็นการถามแบบมัดมือชกว่าจะเอาหรือไม่เอา ก็ว่ามาในคราวเดียว การให้ลงความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับนี้ เท่ากับกำหนดให้ประชาชนเลือกโดยถ่วงน้ำหนักในส่วนที่ดีและไม่ดีของมาตราต่างๆ จากสายตาของแต่ละคน กล่าวคือ หากมีส่วนที่ถูกใจมากกว่าไม่ถูกใจ ก็คงจะต้องรับไป

ตัวอย่างของการนำการออกเสียงประชามติไปใช้กับการแก้ไขรัฐธรรมนูญในฝรั่งเศสนั้น อาทิ ในปี 1962 และ 1969 ที่ประธานาธิบดี ชาร์ล เดอ โกล ถามประชาชนเกี่ยวกับการแก้รัฐธรรมนูญในประเด็นของกติกาในการเลือกตั้งประธานาธิบดีและการปฏิรูปวุฒิสภาตามลำดับ

สุดท้าย สิ่งที่ผู้ร่างและผู้อยู่ในอำนาจขณะนี้ควรจะทำ น่าจะเป็นการให้ข้อมูลเกี่ยวกับทางเลือกอื่น หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ผ่าน จะหยิบรัฐธรรมนูญฉบับใดขึ้นมาแก้ไข อย่างที่มีนักวิชาการออกมาเสนอตั้งนานแล้ว เพื่อให้ประชาชนสามารถตัดสินใจ “ไม่เอา” ได้ง่ายขึ้น อย่างไม่ต้องรักพี่เสียดายน้อง

นอกจากนี้ ผู้ไปลงประชามติเองก็จะต้องพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญนี้อย่างละเอียดถี่ถ้วน โดยผมเสนอว่า ควรจะใช้หลัก “ถูกใจแบบเอกฉันท์” กล่าวคือ หากพบว่ามีมาตราใดเพียงมาตราเดียวที่ไม่เป็นอย่างที่ต้องการหรือไม่ถูกใจแล้ว ก็ควรจะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ตกไปทั้งฉบับ การทำเช่นนี้ จะทำให้เราได้รัฐธรรมนูญที่ดีที่สุด ในมุมมองของทุกคน รวมทั้งทำให้การตอบคำถาม “ใช่” หรือ “ไม่” นั้นมีความศักดิ์สิทธิ์และทำหน้าที่ของมันอย่างเต็มที่

เรียกได้ว่า เราต้องใช้เกณฑ์ที่รัดกุมที่สุดในการตัดสินใจเลือกทั้งฉบับ เพื่อให้เกิดประสิทธิผลที่สุด


การทำประชามติ
(๑) ตามพจนานุกรมศัพท์สังคมวิทยา
การออกเสียงประชามติ (Plebiscite) คือ การออกเสียงลงมติโดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เกี่ยวกับปัญหาที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวม โดยเฉพาะปัญหาการแยกรัฐหรือแยกออกจากสังกัดทางการเมือง ประชาชนที่เกี่ยวข้องอาจจะได้รับสิทธิให้ออกเสียงลงมติว่าจะยังคงสังกัดอยู่กับรัฐเดิม แยกตัวเองออกเป็นรัฐอิสระใหม่ หรือเข้ารวมกับรัฐอื่น
ส่วนเรฟอเรนดัม (Referendum) หมายถึง การให้ประชากรออกเสียงลงคะแนนในปัญหาเกี่ยวกับการร่างกฎหมาย และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ได้ผ่านสภานิติบัญญัติแล้ว

(๒) ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิต ปี ๒๕๒๕
ประชามติ ๑ ( plebiscite) หมายถึง มติของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศที่แสดงออกในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือที่ใดที่หนึ่ง.
ประชามติ ๒ (referendum) หมายถึง มติของประชาชนที่รัฐให้สิทธิออกเสียงลงคะแนนรับรองร่างกฎหมายสำคัญที่ได้ผ่านสภานิติบัญญัติแล้ว หรือให้ตัดสินในปัญหาสำคัญในการบริหารประเทศ.